先日８月１１日、大阪市生活保護行政問題全国調査団の報告集会を行いました。

総括的なまとめとして整理したものをこのブログでもご報告させていただきます。

また１１月を目指して、調査団の取り組みに関する記録を出版することになりました。また御案内させていただきます。

大阪市生活保護行政問題全国調査団報告

調査団事務局　弁護士　普　門　大　輔

１、はじめに

大阪市は、「改正」生活保護法施行以前より、生活保護制度に関する改革提言をおこない、大阪独自方式ともいうべき運用を押し進めてきた。

その結果、政令市において唯一、生活保護世帯数を減少させ、２２年ぶりに生活保護費決算額もマイナスに転じさせている。

この結果は、福祉事務所の実施体制の実態と公務労働に従事する労働者の徹底した人事管理を背景に、①高齢者世帯以外に対する締め付けの強化、②主に、高齢者世帯に対する医療扶助・介護扶助の支給抑制、③扶養義務者に対する扶養義務の履行強化、といった運用によって導かれている。

「改正」生活保護法の施行を受け、全国の自治体に対し、大阪方式が波及するおそれが強く危惧され、生存権侵害の事例があとを絶たないことから個別対応ではなく、本年４月、大阪市生活保護行政問題全国調査団を結成し、調査活動を行った。

２、大阪市生活保護行政の問題点

（１）「申請時の助言ガイドライン」問題

大阪市は、２０１１（平成２３）年１月１７日、生活保護担当課長事務連絡「保護申請時における就労にかかる助言指導のガイドライン」（以下、「申請時の助言ガイドライン」という。）を発出した。

稼働能力があるとみなされた要保護者に「一週間に一度、求職活動状況報告書を提出すること」などを求める「助言指導書」を交付して、積極的な求職活動を行求め、努力が不十分とみなせば、１４日の法定期間内の判断を延期し、最終的には申請を却下するというものである。

「助言」指導事項として「熱心に求職活動を行い、継続的かつ自立を目指した仕事に就くこと」や「一週間にハローワークへ三回以上行き、一社以上会社の面接を受けること」など、助言指導の域を超えた、具体的な就労指示が履行期限を付して要保護者に手交されており、「助言」に名を借りた違法・無効な「指導指示」を行い、法定期間を遵守せず、また保護却下している事例が確認されている。

また、稼働年齢層にある者の困窮相談において、「連絡票」、「相談受付票」などの独自書式による積極的申請権侵害や申請したくてもさせてもらえないという水際作戦が相変わらず維持されていることも確認された。

①の例であり、相談・申請段階、申請後開始決定待ち、保護利用中のいずれの稼働年齢層に対しても厳しい締め付けが行われている。

（２）介護扶助等の自弁強要問題

生活保護利用者が介護保険を利用して福祉用具の購入や住宅改修の際、介護扶助として支給すべき介護扶助費を支給せず、生活保護利用者に自己負担させた事例が、２０１３年４月から１１月までの約８ヶ月間で、１３３件あることが判明した（自弁運用によって福祉用具購入を断念したケースは把握できない。）。

介護扶助に限らず、医療扶助についても医療券の申請者に対して、ケースワーカーが「口を開けてみ」、「市販薬を買うように」などと言って医療抑制が行われている事例も確認された。とりわけ、２２年ぶりに２４億円減少したと保護費決算額の内訳から、西成区の医療扶助費１５億５千万もの減少計上が目立っており、単身高齢者の集住地域での医療状況に大きな変化が出ているものと推測される。

②の例で、且つ、介護扶助一部自弁運用は今度、介護一般や医療に拡大する危険がある。

（３）「仕送りのめやす」の策定、扶養照会の運用問題

大阪市は、２０１３（平成２５）年１１月８日、独自に、扶養義務者の年収に応じた仕送り額の目安（収入がゼロあるいは生活保護水準となっている義務者にも、金額帯を示す）を示す「生活保護受給者に対する仕送り額の『めやす』」（以下「めやす」という。）を策定している。

こうした「めやす」が運用に供されれば、「申請時の助言ガイドライン」の例から、実施機関が、福祉局の運用方針を墨守した扶養義務者への働きかけが行われ、「改正」法の権限強化と相まって、扶養履行が事実上強制される、あるいは、生活保護申請を断念せざるを得ないという生存権侵害が頻発する危険がある。

一方、「めやす」を運用に供していない、「改正」法施行前の時点ですでに、ＤＶ事案によって離婚、別居に至り、以降３５年間にわたって音信不通であった保護申請者の子や、孫らに対して扶養照会がなされていた事案や、約４０年間にわたって会ったことがなく、生死さえ不明となっていた弟の扶養照会が熊本で生活する高齢の兄に届くといった事案なども判明している。

稼働年齢層・高齢者世帯の別に限らず、保護費支出削減という目的に向け、保護利用者の全てに行われている③の例である。

（４）実施体制の問題と警察力への依存

ケースワーカー（現業員）の配置数は社会福祉法第16条に定める標準数（都市部で80対1）が定められているところ、平成25年度生活保護法施行事務監査において、査察指導員は11の実施機関において、いずれも標準数を充足していないことが指摘された。現業員の不足数は、西成区の145人をはじめとして全市で481人にのぼり、現業員の不足数は全国一となっている。大阪市は、平成22年度から23年度にかけて115人の増員を図ったが、なお恒常的に400人以上の不足数が生じて充足率は7割前後にとどまっており、不足数は増加傾向にある（大阪市は、平成16年よりケースワーカーを「一般担当」と「高齢担当」にわけ、平成23年4月時点では、一般担当（737名）は60対1、高齢担当（173名）は380対1とする独自の配置基準を採用している。高齢ケースには安否確認を担当する高齢嘱託（226名）を288対1で置き、ケースワーカーは事務処理に専心することとなっているが、若手がケースワークの経験を積めず、担当する生活保護利用者からは相談しても対応してくれないという苦情が絶えない。）。

また、社会福祉法第15条第6項において，現業員及び査察指導員は，社会福祉主事でなければならないと規定されているところ、大阪市における現業員の資格取得率は，近年の監査資料によると，高い実施機関で61．4％（淀川区・平成24年度），低い実施機関は28．9％（住吉区・平成21年度）であり，8区平均では51.6％にとどまり，全国平均と比べても著しい低さであった（全国的な社会福祉主事の資格取得率は，査察指導員においては74．6％，現業員においては74．2％となっている（「平成21年福祉事務所現況調査）」。

なお、大阪市においては，経験年数3年未満の経験の浅い職員が8区平均で61.9％を占めている（東成区と鶴見区では80％を超えている）。

さらに、大阪市においては，正規職員の配置を怠り，任期つきや嘱託職員を低賃金で一時的に雇用して，その場をしのぐことが長年続いている。特に任期（3年）付きケースワーカーを平成22年度に212名大量採用し，全ケースワーカーの4分の1近くを占めるに至っている。

２０１２（平成２４）年４月から、警察官ＯＢを加えて不正受給調査専任チームを全区に設置し、不正受給防止を強化した。福祉事務所のブース内に監視カメラを設置し、相談者が音声を録音することを禁じる張り紙をし、福祉の窓口が捜査機関化している状況にある。

大阪市において，現業員による様々な人権侵害事例が発生しているのは，慢性的な人員不足と、無資格者が多さ，かつ職員の経験年数が浅さと深く関係しており、上記①、②、③の問題運用の原因である。

実施体制の不備を任期つき職員や嘱託職員の付け焼刃的補充によって補い、また、そうした職員の専門性や経験の欠如を、本庁福祉局が策定して実施機関に下ろしている「申請時の助言ガイドライン」や「仕送りのめやす（扶養照会を含む）」を機械的に、一律的に運用させることで、生活保護利用世帯の減少や保護費支出の抑制が図られてきたもので、これが大阪市の保護行政の実態である。

３、まとめ

５月末の実施機関及び福祉局との交渉において、上記の調査結果を踏まえ、①生活保護法27条等に違反する「申請時の助言ガイドライン」、申請権を侵害する「連絡票」「相談受付票」の廃止すること。②医療・介護サービスの利用の際、生活保護利用者だけに安価なサービスの利用を求めたり、介護扶助や各種一時扶助等の給付を行わないなどのないよう徹底すること。また、介護扶助費を自己負担させた１３３件を含む問題事例については、全額さかのぼって保護費を支給すること。③扶養の強制につながる「めやす」の廃止と、扶養が期待できない者への扶養照会は厳に行わないよう徹底すること。④社会福祉主事の資格がない警察官ＯＢの福祉事務所配置をやめること。同法78条の適用は「不正の意図」が認定できる事例に限定するよう徹底すること。各福祉事務所の相談ブース内の監視カメラ、録音禁止の張り紙の撤去　⑤任期付きケースワーカーを正規雇用すること。社会福祉法が求める標準数（80対１）を充足するようケースワーカーと査察指導員を大量増員し、４００人規模の恒常的な人員不足を解消すること。また、同法が求める社会福祉主事任用資格の取得率を１００％にし、社会福祉士等の専門職採用を積極的に行い、福祉専門職としてのスキルを発揮できる人事政策に転換することなどを求める申し入れを行っている。

さらなる大阪市回答を受け、引き続き「改正」保護法施行下の行政に対する監視活動を行っていく所存である。

 （公表資料）

平成25年10月16日に行われた第6回の連絡会議添付資料http://www.city.osaka.lg.jp/fukushi/cmsfiles/contents/0000239/239615/20131017001000000000.pdf（以下、頁数は同データ右下の頁番号を示す。）

 ※大阪市は、「高齢者世帯」と「高齢者世帯以外＝稼働年齢層」という分類を行っているが、生活保護の利用類型は、本来、「高齢者世帯」、「母子世帯」、「障がい者世帯」、「傷病者世帯」、「その他世帯」に分類して検討を行う必要があることを指摘しておく。そのため、大阪市が稼働年齢層と位置付けた「高齢者以外の世帯」には、稼働能力の活用に支障があると考えられる母子・障がい者・傷病者世帯を含んでおり、さらに「その他世帯」にも、高齢者・母子・障がい者・傷病者がいることを踏まえる必要があるので「高齢者世帯以外＝稼働年齢層」という前提は精緻を欠くものである。

 １、     動向と分析

２頁【全国政令市にみる被保護世帯数の動向】

平成２４年７月と平成２５年７月の全国政令指定都市の保護動向を比較している。

全国的な傾向は、保護人員は１．６％増　保護世帯は２．５％増という傾向を示している中、唯一被保護世帯数が減少しているのは大阪市だけである。

高齢者世帯以外（※以下同じ）についてみると、大阪市を含む政令市１０市で減少している。

減少率だけでなく、減少数にも着目する必要があり、他の政令市は高齢者世帯以外の減少数が５～約５００世帯の幅であるのに対し、大阪市は２９３６世帯ときわめて突出している。

緩やかな景気回復、有効求人倍率をはじめとする労働市場の回復は、地域差はあれど全国的に共通の方向を示すはずであるが、大阪市が突出した傾向を示すことになった理由はどこにあるのだろうか。

３頁【大阪市保護世帯・全体】

平成２４年９月と平成２５年９月の大阪市における生活保護世帯数が４３２世帯減少している。直近の報告ではさらに対前年同月比６０５世帯減少となっており、８か月連続で対前年同月比減少している。

ただし、これは全国的傾向である高齢者世帯の増加を含んだものであり、世帯減少の実態を把握するためにはもう少し詳しくみなければならない。

４頁【大阪市保護世帯・類型別】

大阪市の保護世帯数減少は、高齢者世帯の増加数２５３１と高齢者世帯以外の減少数３００３の差として生まれるものであり、高齢者世帯以外が３０００以上減少した結果である。そしてこの傾向は現在も続いている。

高齢者世帯が増加しているのに対し、高齢者世帯以外は、平成２２年度は増加し、平成２３年度に横ばい、平成２４年度から減少に転じ、平成２５年から現在まで減少している。このことから、大阪市の生活保護の動向として、高齢者世帯の保護利用はこれまで通り増加の一途を辿っているが、高齢者世帯以外については、平成２３年度に増加にブレーキがかかり、平成２４年以降は高齢者世帯の増加を吸収し、その後、これを上回る規模で保護世帯が減少している、というものである。

同連絡会議では、これを就労自立支援と不正受給対策等適正化の取り組みの効果が表れたものと評価しているようである。

確かに、大阪労働局が公表する平成２４年大阪労働局統計年報

（http://osaka-roudoukyoku.jsite.mhlw.go.jp/library/osaka-roudoukyoku/H26/toukei/251018-1.pdf）などによれば、平成２４年の大阪市内の有効求人倍率等の改善は認められる（大阪府内は依然として低迷している。）が、大阪市内各区福祉事務所の実施体制（充足率６１％程度）の実態や任期付職員や非常勤嘱託職員の代替補充など熟練職員が減少している中で就労支援員による支援がこのような結果に結びつくほど奏功しているとの情報は確認できず、また、不正受給対策等適正化の取り組みが保護世帯の大幅な減少に結びつく理由も判然としない（大阪市が、不正受給対策として公表している数値によれば、後記のとおり、却下・停止・廃止件数の合計94件程度である。）。

５頁【大阪市各区別：被保護世帯・高齢者世帯・高齢者世帯以外の動向】

平成２４年９月と平成２５年９月の大阪市各区の保護世帯の動向について、高齢者世帯は全区で増加し、一方、高齢者世帯以外はほぼ全区で減少している。

大阪市が低迷する捕捉率と顕著な高齢者世帯の増加傾向にもかかわらず保護世帯総数を減少させたことは、高齢者世帯以外の保護世帯を稼働年齢層と“想定”して、この層に対するきわめて厳しい姿勢と強い方針でその抑制を計った結果といえる。

６頁【大阪市生活保護費全体推移】

平成２０年から平成２４年の大阪市の生活保護費（決算）の推移に関し、平成２４年において２２年ぶりのマイナスに転じている（平成２３年度決算額２９７８億円→平成２４年度決算額２９５４億円の２４億円減となっている。）。

内訳は、医療扶助費と生活扶助費の減少である。さらに直近の資料によれば、平成２６年度予算要求額は２９４４億円とされ、さらにこの傾向が続いている。

高齢者世帯の増加にも関わらず、医療扶助費が減少に転じていることについて、その理由は判然としない。

７頁【大阪市生活保護費・各区・扶助費別】

平成２４年度決算見込額２９５４億円の内訳を、各区別・扶助費別に示す。

各扶助費は、対前年度比よりも増加している区もあり、一律に減少して２４億円の減が導かれているわけではない。

特筆すべきは、２４億円もの減少計上に大きく寄与している区があることである。都島区の医療扶助１．９億円を含む２．６億円の減少、浪速区の生活扶助費２．１億円を含む３．５億円の減少、西成区の生活扶助費３．１億円、医療扶助費１５．６億円を含む１８億円強の減少などがそれである。

現場や生活保護利用者の生活という観点に立てば、都島区の医療扶助に何が起こっているのか？浪速区の生活扶助に何が起こっているのか？西成区の生活扶助・医療扶助に何が起こっているのか？ということであり、生活扶助費が減少する条件として、保護（停）廃止措置の増加、扶養義務調査とその履行や就労指導の強化などの徹底が推察できる。

さらには、ここには反映されていない平成２５年８月、平成２６年４月に実施された生活保護費の切り下げ、西成区あいりん地区において住居を有しない人に対する敷金支給等を行っていた大阪市立更生相談所が平成２６年４月に廃止されたことなどを受け、この傾向はさらに強まることが予想される。

１７頁（不正受給調査専任チームの取り組み）

大阪市は、平成24年4月、警察官OBを含む不正受給調査専任チームを全区に設置し、不正受給防止に向けた取組みを強化している。そこで不正受給を疑う重点的調査案件が挙げられ、平成２４年継続案件４８２件、平成２５年度４か月間の新規案件４５６件の合計９３８件について、不正受給調査専任チームが対応を行っている。

重点調査は、西成区・浪速区が突出している。その一方で、申請却下・停止・廃止件数合計が94件（重点調査件数比10％）、78条返還58件（重点調査件数比６％）という実績である。また、この取り組みは、新規開始時の調査や保護決定後に行う生活実態の把握など、不正受給の未然防止に向けて強化されるようである。

以上に加え、新規開始件数の抑制という形で生活保護世帯の減少に寄与している問題もある。

国等の監査において、たびたび指摘されているところであるが、大阪市各区が生活に困窮して福祉事務所を訪ねる者に対して交付している「連絡票」、「相談受付票」という独自書式による積極的申請権侵害や申請したくてもさせてもらえないという水際作戦が相変わらず維持されていることを窺わせる事例が確認されている。

たとえば、平成25年12月の数値では、鶴見区では６０件の面接のうち４２件が相談扱いとされて申請数は１８件、都島区では８６件の面接のうち５８件が相談扱いとされて申請数は２８件、西成区では６２７件の面接のうち４１６件が相談扱いとされて申請数は２１１件となっており、面接件数に占める申請数は３割程度ときわめて低迷している。一方、面接に訪れた６割強の人が申請することができている区もあり、申請事務の低減のための前処理というには看過しえないほどの歴然たる差が出ている。

２，評価

（１）生活保護利用者に対する締め付けの強化

世帯類型を問わず、扶養義務の履行等による私的扶助の拡大、また、稼働年齢層に対する就労指導の強化等によって、生活扶助費を減少、または、保護世帯を減少させている問題、また保護費の大半を占めるとされている医療費を抑制するあらゆる対応が行われている疑いがある。

この点について、大阪市は「仕送りのめやす」という独自資料を作成し、また、行き過ぎた就労指導指示、介護扶助費等について保護利用者に自弁を求める問題があり、具体的事例にあたり、調査を行う必要がある。

（２）要保護者の締め出しの強化

監査意見等においても度々指摘されているとおり、各区において独自に連絡票や相談受付票と称する書式を作成し、申請と扱わない例や、とりわけ、稼働年齢層にあるとされている要保護者に対する生活保護申請について、大阪市は「保護申請時における就労にかかる助言指導のガイドライン」（平成２３年１月策定）を策定し、「助言」に名を借りた違法・無効な「指導指示」を行い、法定期間を遵守せず、また保護却下している例がある。

この点について、具体的事例にあたり、調査を行う必要がある。とりわけ、改正生活保護法を受けて各区役所申請窓口に申請書の備え置きを徹底する必要がある。

（３）実施体制及び不正受給キャンペーンの実態

保護費抑制の要因として大阪市は不正受給対策等適正化の取り組みを挙げている。具体的には、全区福祉事務所に警察官OBを配置し、不正受給とは無関係な生活保護利用者に対してもプレッシャーを与えるチラシを配布するなど、実施体制(充足率等）の改善ではなく、生活保護法28条調査を犯罪捜査化している問題がある。

生活保護の権利性を踏まえず、生活保護費抑制策を実施するために、市民に対して生活保護制度に対する誤った印象を与えている。この点について、福祉事務所の実施体制と併せて、行き過ぎた不正受給対策についても、具体的事例にあたり、実態を調査する必要がある。