先日８月１１日、大阪市生活保護行政問題全国調査団の報告集会を行いました。

総括的なまとめとして整理したものをこのブログでもご報告させていただきます。

また１１月を目指して、調査団の取り組みに関する記録を出版することになりました。また御案内させていただきます。

大阪市生活保護行政問題全国調査団報告

調査団事務局　弁護士　普　門　大　輔

１、はじめに

大阪市は、「改正」生活保護法施行以前より、生活保護制度に関する改革提言をおこない、大阪独自方式ともいうべき運用を押し進めてきた。

その結果、政令市において唯一、生活保護世帯数を減少させ、２２年ぶりに生活保護費決算額もマイナスに転じさせている。

この結果は、福祉事務所の実施体制の実態と公務労働に従事する労働者の徹底した人事管理を背景に、①高齢者世帯以外に対する締め付けの強化、②主に、高齢者世帯に対する医療扶助・介護扶助の支給抑制、③扶養義務者に対する扶養義務の履行強化、といった運用によって導かれている。

「改正」生活保護法の施行を受け、全国の自治体に対し、大阪方式が波及するおそれが強く危惧され、生存権侵害の事例があとを絶たないことから個別対応ではなく、本年４月、大阪市生活保護行政問題全国調査団を結成し、調査活動を行った。

２、大阪市生活保護行政の問題点

（１）「申請時の助言ガイドライン」問題

大阪市は、２０１１（平成２３）年１月１７日、生活保護担当課長事務連絡「保護申請時における就労にかかる助言指導のガイドライン」（以下、「申請時の助言ガイドライン」という。）を発出した。

稼働能力があるとみなされた要保護者に「一週間に一度、求職活動状況報告書を提出すること」などを求める「助言指導書」を交付して、積極的な求職活動を行求め、努力が不十分とみなせば、１４日の法定期間内の判断を延期し、最終的には申請を却下するというものである。

「助言」指導事項として「熱心に求職活動を行い、継続的かつ自立を目指した仕事に就くこと」や「一週間にハローワークへ三回以上行き、一社以上会社の面接を受けること」など、助言指導の域を超えた、具体的な就労指示が履行期限を付して要保護者に手交されており、「助言」に名を借りた違法・無効な「指導指示」を行い、法定期間を遵守せず、また保護却下している事例が確認されている。

また、稼働年齢層にある者の困窮相談において、「連絡票」、「相談受付票」などの独自書式による積極的申請権侵害や申請したくてもさせてもらえないという水際作戦が相変わらず維持されていることも確認された。

①の例であり、相談・申請段階、申請後開始決定待ち、保護利用中のいずれの稼働年齢層に対しても厳しい締め付けが行われている。

（２）介護扶助等の自弁強要問題

生活保護利用者が介護保険を利用して福祉用具の購入や住宅改修の際、介護扶助として支給すべき介護扶助費を支給せず、生活保護利用者に自己負担させた事例が、２０１３年４月から１１月までの約８ヶ月間で、１３３件あることが判明した（自弁運用によって福祉用具購入を断念したケースは把握できない。）。

介護扶助に限らず、医療扶助についても医療券の申請者に対して、ケースワーカーが「口を開けてみ」、「市販薬を買うように」などと言って医療抑制が行われている事例も確認された。とりわけ、２２年ぶりに２４億円減少したと保護費決算額の内訳から、西成区の医療扶助費１５億５千万もの減少計上が目立っており、単身高齢者の集住地域での医療状況に大きな変化が出ているものと推測される。

②の例で、且つ、介護扶助一部自弁運用は今度、介護一般や医療に拡大する危険がある。

（３）「仕送りのめやす」の策定、扶養照会の運用問題

大阪市は、２０１３（平成２５）年１１月８日、独自に、扶養義務者の年収に応じた仕送り額の目安（収入がゼロあるいは生活保護水準となっている義務者にも、金額帯を示す）を示す「生活保護受給者に対する仕送り額の『めやす』」（以下「めやす」という。）を策定している。

こうした「めやす」が運用に供されれば、「申請時の助言ガイドライン」の例から、実施機関が、福祉局の運用方針を墨守した扶養義務者への働きかけが行われ、「改正」法の権限強化と相まって、扶養履行が事実上強制される、あるいは、生活保護申請を断念せざるを得ないという生存権侵害が頻発する危険がある。

一方、「めやす」を運用に供していない、「改正」法施行前の時点ですでに、ＤＶ事案によって離婚、別居に至り、以降３５年間にわたって音信不通であった保護申請者の子や、孫らに対して扶養照会がなされていた事案や、約４０年間にわたって会ったことがなく、生死さえ不明となっていた弟の扶養照会が熊本で生活する高齢の兄に届くといった事案なども判明している。

稼働年齢層・高齢者世帯の別に限らず、保護費支出削減という目的に向け、保護利用者の全てに行われている③の例である。

（４）実施体制の問題と警察力への依存

ケースワーカー（現業員）の配置数は社会福祉法第16条に定める標準数（都市部で80対1）が定められているところ、平成25年度生活保護法施行事務監査において、査察指導員は11の実施機関において、いずれも標準数を充足していないことが指摘された。現業員の不足数は、西成区の145人をはじめとして全市で481人にのぼり、現業員の不足数は全国一となっている。大阪市は、平成22年度から23年度にかけて115人の増員を図ったが、なお恒常的に400人以上の不足数が生じて充足率は7割前後にとどまっており、不足数は増加傾向にある（大阪市は、平成16年よりケースワーカーを「一般担当」と「高齢担当」にわけ、平成23年4月時点では、一般担当（737名）は60対1、高齢担当（173名）は380対1とする独自の配置基準を採用している。高齢ケースには安否確認を担当する高齢嘱託（226名）を288対1で置き、ケースワーカーは事務処理に専心することとなっているが、若手がケースワークの経験を積めず、担当する生活保護利用者からは相談しても対応してくれないという苦情が絶えない。）。

また、社会福祉法第15条第6項において，現業員及び査察指導員は，社会福祉主事でなければならないと規定されているところ、大阪市における現業員の資格取得率は，近年の監査資料によると，高い実施機関で61．4％（淀川区・平成24年度），低い実施機関は28．9％（住吉区・平成21年度）であり，8区平均では51.6％にとどまり，全国平均と比べても著しい低さであった（全国的な社会福祉主事の資格取得率は，査察指導員においては74．6％，現業員においては74．2％となっている（「平成21年福祉事務所現況調査）」。

なお、大阪市においては，経験年数3年未満の経験の浅い職員が8区平均で61.9％を占めている（東成区と鶴見区では80％を超えている）。

さらに、大阪市においては，正規職員の配置を怠り，任期つきや嘱託職員を低賃金で一時的に雇用して，その場をしのぐことが長年続いている。特に任期（3年）付きケースワーカーを平成22年度に212名大量採用し，全ケースワーカーの4分の1近くを占めるに至っている。

２０１２（平成２４）年４月から、警察官ＯＢを加えて不正受給調査専任チームを全区に設置し、不正受給防止を強化した。福祉事務所のブース内に監視カメラを設置し、相談者が音声を録音することを禁じる張り紙をし、福祉の窓口が捜査機関化している状況にある。

大阪市において，現業員による様々な人権侵害事例が発生しているのは，慢性的な人員不足と、無資格者が多さ，かつ職員の経験年数が浅さと深く関係しており、上記①、②、③の問題運用の原因である。

実施体制の不備を任期つき職員や嘱託職員の付け焼刃的補充によって補い、また、そうした職員の専門性や経験の欠如を、本庁福祉局が策定して実施機関に下ろしている「申請時の助言ガイドライン」や「仕送りのめやす（扶養照会を含む）」を機械的に、一律的に運用させることで、生活保護利用世帯の減少や保護費支出の抑制が図られてきたもので、これが大阪市の保護行政の実態である。

３、まとめ

５月末の実施機関及び福祉局との交渉において、上記の調査結果を踏まえ、①生活保護法27条等に違反する「申請時の助言ガイドライン」、申請権を侵害する「連絡票」「相談受付票」の廃止すること。②医療・介護サービスの利用の際、生活保護利用者だけに安価なサービスの利用を求めたり、介護扶助や各種一時扶助等の給付を行わないなどのないよう徹底すること。また、介護扶助費を自己負担させた１３３件を含む問題事例については、全額さかのぼって保護費を支給すること。③扶養の強制につながる「めやす」の廃止と、扶養が期待できない者への扶養照会は厳に行わないよう徹底すること。④社会福祉主事の資格がない警察官ＯＢの福祉事務所配置をやめること。同法78条の適用は「不正の意図」が認定できる事例に限定するよう徹底すること。各福祉事務所の相談ブース内の監視カメラ、録音禁止の張り紙の撤去　⑤任期付きケースワーカーを正規雇用すること。社会福祉法が求める標準数（80対１）を充足するようケースワーカーと査察指導員を大量増員し、４００人規模の恒常的な人員不足を解消すること。また、同法が求める社会福祉主事任用資格の取得率を１００％にし、社会福祉士等の専門職採用を積極的に行い、福祉専門職としてのスキルを発揮できる人事政策に転換することなどを求める申し入れを行っている。

さらなる大阪市回答を受け、引き続き「改正」保護法施行下の行政に対する監視活動を行っていく所存である。

5月28日（水）　　　　　　午前10時～事前学習会（大阪市の生活保護の動向と交渉に向けての論点の説明を行います。）＠大阪府保険医協会M&Dホール（http://osaka-hk.org/access.html）　当日はお弁当代として500円のご負担をお願いしています。

午後1時30分～　淀川区・大正区・生野区・住之江区に移動して事前申入れ事項に関する行政交渉を行います。

午後6時30分～　当日の行政交渉の内容を報告し、大阪市の生活保護行政の問題を広く市民の皆様に訴え、理解を求めます。＠エル大阪南ホール（http://www.l-osaka.or.jp/pages/access.html）

5月29日（木）　　　午前10時～　西成区・浪速区に移動して事前申入れ事項に対する行政交渉を行います。

　　　　　　　　　　　　午後2時30分～　大阪市福祉局との行政交渉を行います。

　　　　　　　　　　　　夕方　　2日間の取り組みの結果やさらなる課題について記者会見を行う予定です。

関心のお持ちの方は是非ご参加ください。問題点について理解をもって交渉に参加していただくために、28日午前の学習会からの参加をおススメします。

先週金曜日の大阪市生活保護行政不当対応ホットラインですが、お陰様で大変多くのご相談を頂きました。

テレビやラジオでご案内した影響もあり、大阪市外・府外の自治体福祉事務所の不当対応に対するお声やご相談も多くありました。

全体として、不当対応に関する情報提供のほか、生活保護バッシングを受けて生活保護を受けることについての不安の声やなくならない古典的水際対応が続いている実態などが浮かび上がってきたと思います。

こうした声を受けて、生活保護行政の改善に結び付けていきたいと思います。

５月９日ホットライン～大阪市の相談事例

＜申請時の水際被害＞

聴覚障害をもつ６０代女性。家賃６万円のUR住宅に３人で生活。障害年金が受けられず、借金をしながら生活費に充ててきた。もう無理と４月に生活保護の申請に行ったところ、生活保護を受けるために家賃が４２０００円以下でないとだめだと言われた（明らかな虚偽の説明）。

野宿状態の６９歳男性。もう年で長くホームレス状態できたがもう疲れたので生活保護を利用したい。福祉事務所に行くが、家がなければ生活保護申請できないと言われた。待機施設もいっぱいで断られている。

＜扶養義務強化＞

５月１日付で生活保護申請を行い、開始待ちの５０代男性。扶養義務者をすべて書き出すよう求められて書類を渡されている。この間の芸能人バッシング、市職員の親族の保護受給をめぐる報道を目の当たりにして、不安を感じていて。生活保護の申請を取り下げようかと考えている。

３５歳でうつ病単身で生活している息子の相談。１０年前からうつを発症し、就労できず。ずっと父母の私たちが面倒を見てきてがもうこれ以上は無理。以前、都島区役所に生活保護の相談に行ったら「援助ができるだろう。親類全部調べることになる。」と言われ、保護申請を諦めた。現在は、淀川区に住んでいるがもう支援できない。

〈介護費自弁＞

単身で生活保護を利用中の６５歳女性。かかっている病院から出ている薬を区役所からジェネリック品に変更するよう強く求められている。障害年金受給に診断書が必要だが、自己負担で取得するようにも言われている。

４０代夫婦２年ほど前から生活保護を利用（妻からの入電）。夫は高校中退、車の免許なし。心臓やヘルニア、高血圧などの病気ももっている。４月より、本格的な就労指導を受けるようになり、えり好みせず、警備や清掃の仕事を探すよう言われる。求職活動のために眼鏡が必要だとお願いしても、当初取り合ってくれず、自費自腹で出すよう求められ続けた。

4月1日のブログでホットラインのご案内をしましたが、このたび、大阪市生活保護行政の不当対応ホットライン第2弾を5月9日（金）午前10時～午後5時まで、フリーダイヤルを使って行います。5月末に大規模な調査団活動に向けて、具体的な事例を集めています。詳しくは、チラシまたは下のウェブページをご覧ください。

https://www.facebook.com/osakaseihochosadan

4月9日、大阪市生活保護行政問題全国調査団実行委員会が結成され、各団体や当事者から問題のある生活保護行政の事例が報告されました。

実行委員会の結成を受け、具体的な調査団活動が開始されます。調査団活動に参加して下さる方を募集するチラシが出来上がりましたのでこのブログでもご案内させていただきます。

○第1日目　5月28日(水) ★できるだけ午前中の学習会からご参加ください。

　　　午前　　学習会（大阪市の生活保護行政の概要、問題点の学習と調査についての意思統一）

会場：大阪府保険医協会M&Dホール

時間：10時～（9時30分受付）

お弁当を用意しますので、弁当代（500円）のご負担をお願いします。

午後　　昼食後、調査先の区ごとに分かれて移動し、区役所との交渉・懇談

夜間 　「大阪市の生活保護行政を考える市民集会～区役所交渉でなにがわかったのか(仮称)」会場：エルおおさか南館ホール

時間：18時30分～

○第2日目　5月29日(木)

午前　大阪市本庁交渉・午後　記者会見を予定（時間帯・場所は決定次第お知らせします）

【交渉対象区役所】

24区のうち特に生活保護行政が厳しく、具体的な事例が報告された行政区・実施機関数か所に交渉を行うことにしています。同時に本庁に対しても実施します。

※注意！調査・交渉スケジュール予定は、大阪市と調整中であり、都合によりスケジュールが前後変動する可能性があります。

本日、生活保護基準引き下げ第2段階が実施されました。消費税８％の実施措置（引き上げ）も併せて行われているため分かりづらいのですが、確実に最低生活費は下がりました。

（詳細は、http://seikatuhogotaisaku.blog.fc2.com/　　や　http://ameblo.jp/seiho-shinsaseikyu/　をご覧ください）

生活保護「改正」法施行を目前に控え、大阪の生活保護各部署にて、法律を誤った違法な運用が行われている問題について、大阪市生活保護行政問題調査団を組織し、適法な運用を求めた取り組みを行うことになっています。まずは、こうした違法な運用事例を調査するため、4月9日（水）午前10時～午後5時まで、フリーダイヤル0120-607-361で特設ホットラインを開催します。

問題となっている例

①生活保護を申請したばかりでまだ開始決定も出ていないのに、福祉事務所からハローワークを通じた具体的な求職活動を行うよう指示されたり、「仕事に就くこと」を求められている事例

②生活保護を受けているという親族がおり、長く音信も交流も途絶えていたのに、福祉事務所から突然、親族だから養えないかという連絡がきた事例

③介護を必要とする生活保護利用者が、車いすなどの福祉用具を必要としているが、福祉事務所から介護扶助の対象となる１割を自弁するよう言われ、貯めておいた保護費を充てざるを得なくなる事例

④後発医薬品は病状に対する薬効が違うので、先薬を使い続けたいが、福祉事務所から後発薬に切り替えなければならないといわれている事例

などです。また、不正受給は決して許されない問題ですが、一部の不正受給事例をなんら問題のない大部分の生活保護利用者までがそうであるというような風潮が広がっていますが、この風潮に乗じるかのように、生活保護利用者に対して不必要な圧力を与える福祉事務所も報告されています。

同時に、生活保護行政を担当する福祉事務所で働く職員の就労環境や実施体制がきわめて低下しており、たとえば、充足率は６１％と政令市・中核市の中でも最下位となっています。充足率は、あるべき標準配置職員数に占める現実人員の割合をいい、数値が低いほど、一人のケースワーカーがより多くのケースを担当していることになりその負担が大きいことを意味します。

特に2008年のリーマンショック以降、生活保護を必要とする人が増え、職場は圧倒されたことから、官製ワーキングプアと呼ばれる劣悪な労働条件で働く任期付職員、非常勤嘱託職員の方々が増えています。熟練職員が減り、知識やノウハウの承継が不十分なため、職員の疲弊度はますます強まっています。この間の同行支援などで感じるのは、このままでは大変なことになる、と現場の職員一人ひとりは気づいていながらも、自分たちでは修復したり、速度を緩めたり、方向転換できないほど大きな慣性力のようなものがあって、声を上げられない雰囲気を感じることもあります。

こうした悪循環やボタンの掛け違えを改善させる取り組みとして、5月に調査団活動を行う予定です。

先月、この対策本部のメンバーが執筆を担当した「Q&A生活保護利用者をめぐる法律相談」が刊行されました。私も一部の執筆を担当しています。

手前味噌ながら、この本、生活保護バッシング、保護基準の引き下げ、法律改正など何かと注目され、また、誤解も多い生活保護制度について、この問題に積極的に取り組んできた弁護士が中心となって、実務上よく問題になる論点や誤解されがちな論点、率直な疑問をわかりやすくQ&A形式でまとめ、解説を試みた最新本です。生活保護を利用している方、利用を考えている方、また、身内に生活保護制度を利用されている方をお持ちの方だけでなく、支援者や自治体労働者、法律家に広く使っていただけるものになっていると思います。

少し値の張る書籍に分類されるかと思いますが、当事務所ではこの書籍を特別割引価格にて販売しています（税抜4600円→税込3800円にて）。ぜひお買い求めください。

「Q&A　生活保護利用者をめぐる法律相談」（編集　大阪弁護士会貧困・生活再建問題対策本部）（新日本法規出版）

第1章　生活保護制度

第2章　生活保護の申請

第3章　生活保護利用者の扶養・後見

第4章　夫婦関係（内縁・別居・離婚等）と生活保護

第5章　子どもと生活保護

第6章　生活保護利用中の資産保有

第7章　住居（賃貸住宅）と生活保護

第8章　借金と生活保護

第9章　交通事故と生活保護

第10章　生活保護利用者の死亡・相続

第11章　生活保護利用者の就労・自営

第12章　医療・介護等と生活保護

第13章　被災者と生活保護

第14章　刑事事件と生活保護

第15章　外国人と生活保護

普門大輔です。昨年10月に普門法律事務所を開設し、ようやく事務所のホームページを開設することができました。

併せてブログも始めました。みなさんブログには名前を冠するようで、ふらっふブログという名前にしました。

酔っぱらっているというわけではなく、FLUFFという言葉があるそうで、“（たんぽぽの）綿毛”とか、”ふわっとした”とか、“大した内容のない物や話”を意味する言葉だそうです。

弁護士となって昨年の10月まで、私は“たんぽぽ総合法律事務所”という事務所に在籍していました。一言でいうと、人権を真剣に考える事務所です。なぜ“たんぽぽ”なのかも、一般に弁護士を想起させる“ひまわり”というよりも、気づかれにくく、太陽の位置に合わせて向きも変えず、踏まれてもたくましく、野の花として、また、コンクリートの隅のわずかな隙間にでも根をはり咲く花こそ弁護士を表すのにふさわしいものという由来のようであります。その精神を受け継ぐ決意とともに、吹けば飛ぶような小さな事務所にはよい名前かと思っています。

どれだけ続くのが想像つきませんが、ふんわり、大した内容のない話中心に細々初めていこうかと思っています。よければぜひお付き合いください。